清代县域行政治理结构特点(清代县以下行政区划)

导语：清代县域行政治理结构

清代，地方的行政机构分为省、府（直隶州、厅）、县（散州、厅）。一省之内，最小的行政单位是县或者州。县和州组合成更大的单元----府、直隶厅或直隶州。（直隶厅和直隶州不同于普通的厅和州，而是处于布政使司的直接管理之下，和“府”的地位相等。）

有清一朝，作为地方政府的行政单元数量，在不同时期有变化。大清国有一百个以上的普通州（散州）和一千二三百个县。

《清会典》列出的县以上行政单位明细

一个县的大小，通常在方圆一百里到几百里不等，人口从几万到几十万人不等。清代划分的乡镇和村是没有法律地位的，每个乡都有乡长，镇有镇长，村庄有村长或者庄头，一般由当地百姓推举产生，负责地方事务。

在乡村地区有如下行政概念：

1.每十户人家组成一个“甲”；

2.每一百一十户人家组成一个“里”（南方称“图”）；

3.在衙门驻地，每一百一十户人家组成的单元称为“坊”；

4.在近城的郊区，其单元称为“厢”；

州县官任命甲的首领，称为甲长或甲首，里的首领为里长，甲长和里长是县官的代理人，负责办理征税、户口登记和徭役等事务。

以河南省淇县为例，光绪十一年（1885年）之前淇县有二十社，后变更为十六里，其中黄堆、良相合并为黄良里，西吴、南吴、吴里三社合并为大吴。西南吴二里、上官、灵山二社并入浮山、崇胜。其他的十一里不变。南关、南阳、阎村在坊，留店、北留、迁民、四流、高村、礼河、北关其村镇共计363个。其中当时人口最多村庄是南阳里的南阳村，共有220户，计573口人。

政府还将百姓组织成治安单元，十户为一“牌”；百户为一“甲”；千户为一“保”。县官任命牌头、甲长和保长作为自己的代理人。

县官会在每个厢、坊、或乡村委任一位“地保”，地保是地方的治安员。地保也为州县官充当信差，把州县官的命令传达给居民。地保还负责监视可疑的人，报告盗窃、杀人、私盐、纵火等刑事案件。地保也负责上报轻微的纠纷（如关于田地争讼），但是地保没有裁决权。

以直隶永清县志的记载为例，永清县各地的地保分布如下：县城设有两名地保。城外四个郊区各设一名地保，东部地区的78个村庄共有地保66人，南部地区74个村庄，共有地保61人，西部63个村共设地保60人，北部63个村共有地保61人。

耆老，是州县官从德高望重的村民中选出的授予官员顶戴的荣宠者。耆老主要负责定期向乡民宣讲圣諭。

简而言之，在由官府设立的各类乡村单元中，执行特定职能的各类负责人，仅仅是官府的代理人，由州县官任命，受州县官控制。不能把他们看成是代表村民的乡间领袖。

萧公权先生的《中国乡村》一书指出：“就政府放弃干预的事务而言，乡村享有一定程度的自治。不过，乡村享有的自治，并不是政府有意要赋予它类似于自治的权利，而是因为当局无力完全控制或监督其活动。这种“自治”，换句话说，就是中央集权化不彻底的结果。所以，只要认为是必要或适宜时，政府干预乡村的生活时从来就没有犹豫过。”萧公权认为，政府试图对乡村在各方面进行控制——治安控制、意识形态控制以及其他类似的控制。

清代地方行政机构及其对应的官职

县→知县；府→知府；直隶州→知州；直隶厅→同知或通判；

知县受知府的管辖，知府及直隶州的知州、直隶厅的同知受道员的管辖。道员分为常驻官---分守道或巡察官---分巡道。

道员同级的还有河务监督官---河道、负责监督盐务的盐法道、负责监督粮谷的督粮道、负责邮政事务的驿传道等。

在道员之上是布政使（省级民政长官，类似于今天的负责民政事务的副省长）、按察使（省级司法长官）、盐运使（省级盐务官）。按察使负责一省的司法及邮驿事务，布政使负责一省的税赋及其他财政事务，并负责考核、评估各类文职官员的政绩。

每个省都有一位巡抚（省长），直隶省（今河北）、甘肃省、四川省没有巡抚，三省当中的这一职位由总督兼任。巡抚为一省最高文官，受总督节制。

总督统辖一省或者两省，甚至三省。管辖范围内的每一省的文武官员，均受其节制。在不设总督的省份，巡抚就是一省的最高长官，如两广总督，可以节制广东和广西两省的巡抚。

行政命令由总督、巡抚发出，下达给各级官府，每一级官员都有责任监督这些政令在辖区内的执行情况。下属官员有责任定期向上级官员汇报政令的执行情况，分巡道常常巡视地方，检查地方政府的实绩，特别是检查诉讼案件的处理情况。布政使则经常派工作组对地方政府的钱粮收支情况进行审计。

中央政府和地方政府的关系（人事、财政、司法）

中央政府控制所有地方官员的任免，一省之内的所有官员，从总督到知县都是由吏部任免。省级长官可以就下属官员的晋升、降级、免职提出建议，但是必须按照吏部规定的规则和程序提出，最终决定权在吏部。

省内各个部门的行政关系

河务道员在河道总督的监管之下。控制黄河、大运河的河道总督（总河）一职设立于1644年，副河道总督（副总河）的职位设立于1724年。后来总河职衔改成了总督江南河道（负责江南河政的总长官），副总河的职衔于1729年改为总督河南山东河道（负责河南山东河政的总长官）。在随后的几年里，直隶专设了负责河道、水利的总督（河道水利总督）一职。这一职位于1749年裁撤，其主管事务由直隶总督接管。总督江南河道一职于1858年裁撤，其主管事务由负责粮食运输的总长官（漕运总督）接管。最后，总督河南山东河道一职也于1902年裁撤，其主管事务相应地分别由山东、河南两省的巡抚兼管。参见《清会典》卷六

中央政府完全控制地方政府的财政事务，布政使是中央在地方的征税代理人。地方政府的预算和支出，包括薪水和办公经费，由户部负责规划及拨付。

关于司法权，虽然每一级地方官员有一定范围的司法权，但下级官员做出的判决，必须经过上级长官的复核。所有涉及徒刑的刑罚判决，必须由省级最高长官上报刑部，并获得刑部的核准。如果被刑部否决，则案件必须重审，或者由总督或巡抚改判，或者直接由刑部改判。

所有的死刑亦必须上报刑部，由中央级官员依照法定程序研商审理，最终由皇帝本人作出最终判决。皇帝是国家最高的司法官。如果有案件上诉到京师高级衙门，皇帝也可能命令该省总督或巡抚亲自审理此案，或者派钦差到该省重审此案，或交刑部重审。

死刑立决案件，必须由刑部会同都察院和大理寺复审，并奏请皇帝批准。绞监候案件和斩监候案件，在秋审时再予以考虑是否执行。这些案件必须由总督和巡抚上报朝廷，由刑部会同大理寺、都察院审核，再由九卿和其他官员会审。最后，连同会审结果奏请皇帝最后裁决---《清律例》卷三十七。

《清史稿》卷一百五十五。1824年记录一个案件：一名男子被控犯强奸罪，但原审知县仅判为通奸罪。该判决致使受害人自尽，其家属上告到京师。皇帝下令山西巡抚邱树堂亲自重审此案，而邱树堂奏请维持了原判。某御史弹劾邱树堂没有亲自审案。于是皇帝下旨将此案交刑部重审。最后，经查实，原审知县贪赃枉法，被发配伊犁充军。知府和两个知州被判流刑，按察使被革职，巡抚邱树堂被贬为按察使。

州县政府的组织

清代的知州为从五品，一府的首府知县为六品，普通县的知县为七品，称“正印官”或“正堂”。知县之下还有三种属官，分别是“佐贰”、“首领官”、“杂职”。

知州的下属官员有：

1.知州助理官：

①州同，一级助理官，从六品，也称州贰守，即副知州；

②州判，二级助理官，从七品，也称分州或副州。

2.书吏首领官：

吏目，即典狱官，从九品，也称右堂，因吏目负责缉捕罪犯，所以其办公场所称捕厅。

3.杂职官：

①巡检，即分区守官，从九品，又称“分司”、“少尹”、“巡宰”

②驿丞，即邮政官，未入流，无品阶。

③税课大使，即税收官，未入流，无品阶。

④仓大使，即粮仓监守官，未入流，无品阶。

⑤闸官，即水闸看守官，未入流，无品阶。

⑥河泊所官，即渔税征收官，未入流，无品阶。

知县属下官员有：

1.知县助理官：

①县丞，即知县助理，八品，又称“二尹”（即副知县）、“分县”（分辖区守官）或“左堂”

②主簿，即簿记官，九品，又称“三尹”（第二副知县）。

2.书吏首领官：典史，即典狱官，未入流，又称“右堂”、“少尉”或“廉捕”（侦查和缉捕）。他的办公处也称为“捕厅”。县丞（二尹）或主簿不在时，典史也可以代行其职责。

3.杂职官：与知州属下的杂职官相同。

上述三类总称为“佐杂”，我们可以将其称为“僚属官员”。

除了这三种僚属官以外，每一州县还有两个教育官员（教职或学官）：学正（州教学指导官）或教谕（县教学指导官）和训导（教学指导助理官）。他们受提督学政的领导，负责监督指导州县学校的学生。

然而，他们有时也被委以一定的行政职责，例如负责开拆纳税人交来的银两封包。州县官在处理涉及生员（学生）的行政事务时常指名要求学官参与。例如，学官有责任督促没有纳税的生员缴纳税赋。法律还要求他与州县官一起听审需要对生员施以惩戒的案件，因为州县官无权对生员施以笞惩。

上述三类僚属在地方行政中仅占非常次要的地位。首先，除了首领官即“吏目”“典史”在所有州县均有设置之外，别的僚属官实际上很少设置。据1899年《清会典》统计，在全国的“杂职”官员中，共有925个分辖区佐贰官，65个驿丞，45个闸官（闸官只在有水闸需控制的地方才设置）。[21]在某些县，有两个以上闸官，例如山东汶上县有5个，江苏清河县有4个。仅在4个县可找到税收官，仅广东的南海、番禺两县设置了渔税官。

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