如何理解《批复》所指的授权性规定(批复具有权威性吗)

导语：如何理解《批复》所指的授权性规定

如何理解《批复》所指的授权性规定

从《批复》表述内容看，所谓“法律已经授予行政机关强制执行权”，主要是指行政强制法、城乡规划法已经授予了行政机关相应的强制执行权。相关具体条文主要有行政强制法第四十四条和城乡规划法第六十五条、第六十八条等。特别要强调的是，行政强制法第四十四条规定的“行政机关可以依法强制拆除”的所依之“法”应当限于法律。依照法律规定的强制拆除有两种情形：行政机关自行强制执行和申请法院强制拆除。目前我国有多部法律规定了拆除违法建筑，有的规定由行政机关申请法院执行，有的规定由行政机关强制执行（如城乡规划法）。{2}根据行政强制法第十三条有关“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”的规定，行政强制执行的设定权不同于行政强制措施，应当仅限于法律。当然，目前正在生效实施的一些行政法规、地方性法规直接设定了行政强制执行，如《城市市容和环境卫生管理条例》第37条规定：“凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。”有的观点主张行政强制法第四十四条之“依法”同时包括了依据行政法规。笔者认为，对该法生效之前已设定强制执行的法律以下的规范性文件，不宜一概否定其效力，但也不宜武断地认为不论何种情况之“依法”当然包括依据法规。据悉行政强制法在制定过程中就有过相关争议，为避免出现该法第四十四条和第十三条的解释相矛盾，上述情形宜视为一定阶段的过渡，根据行政强制法第十五条有关“行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止。行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关”等规定精神，笔者认为，有关机关对法律以下规范性文件设定行政强制执行的情况有必要逐步加以规范和清理，或上升为法律，或予以废止，以切实落实行政强制法的明确规定。

城乡规划法有关强制拆除的授权性规定集中体现于两条。该法第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”理解该规定的要旨在于，乡、镇人民政府既是作出责令停止建设、限期改正等行政决定的主体，也是直接实施强制拆除活动的主体。该法第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”该条规定旨在城乡规划主管部门只是作出责令停止建设、限期拆除等行政决定的主体，而对于直接实施强制拆除活动的主体，须由县级以上地方人民政府“责成有关部门”组织实施。此处的“有关部门”，实践中有各种情形，如城市管理局、综合执法局、城建部门所属执法大队乃至少数地方公安部门参与共同组织实施；此处的责成程序实践中也各有不同，有的以规范性文件加以明确，有的就个案作出责成决定，有的表现为内部行政程序，有的同时产生外化效果，有的直接以政府名义催告当事人或者作出带有责成内容的强制执行决定，等等。目前，对上述问题的各种规范欠缺，操作不统一，情况较为复杂，影响到人民法院针对当事人就相关行政行为提起诉讼的受理和审查。但可以肯定的是，城乡规划法规定的强制拆除在行为性质上属于典型的行政强制执行，受行政强制法调整。《批复》之所以强调“对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除”，主要是因为“违法的建筑物、构筑物、设施等”，涉及城乡建设、土地管理、环境保护等多个领域，不同法律有不同规定，行政机关并非在所有情形下都有强制执行权。而城乡规划法的上述条文对此作出明确规定，故《批复》重在解决城乡建设规划领域的相关问题。

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