编者注：土地要素作为社会经济活动的空间载体，在供给侧方面的基础性作用不可替代，但目前以量取胜的市场化配置方式欠缺长远考虑。本文以工业用地市场化配置改革中暴露的问题，提出以多元化供应主体和多样化供应方式为抓手，加强市场化体制机制监督管理，缓解工业用地难题。

一、工业用地配置的特殊性

（一）市场的不公平性

一般而言，在政府主导开发的工业园区和开发区内，由于区域竞争和招商引资的需要，好的项目或重大项目在工业用地市场方面具有垄断地位，体现出工业用地市场的不公平性，且带有强烈的区域差异性。

（二）较强的产业属性

一方面是不同的工业项目用地的标准不一，与工业项目本身的产业需求密切相关；另一方面是工业园区的规划和产业导向政策直接或间接决定了工业用地的配置供应。

（三）“供地后置”性

虽然各地具体准入流程有所不同，但工业项目用地审批基本上从申请、评估直至国土部门批准土地的环节都体现出先定项目、后定土地的“供地后置”原则。

二、存量工业用地配置的低效困境

（一）产城分离

目前我国尚处于工业化、城镇化快速发展中，工业用地作为生产要素，其市场化程度远低于劳动力市场和资本市场。这种情况下出现了城镇化过程中的“产城分离”现象，工业园区与城镇难以融合，阻碍了劳动力城镇化和城镇工业用地效率的提升。

（二）用地市场价格竞争

虽然中央政府鼓励更加市场化的土地配置模式，但工业用地市场价格与居住用地价格之间的价差却呈现出不断拉大的趋势，工业用地的地价被低估的程度不断加剧。这一定程度上抑制了国内生产总值和固定资产投资的增长，最终导致城市间的地租竞争，对工业化和城镇化均会产生不利影响。

（三）工业用地房地产化

一些地区由于地方政府低价出让工业用地，部分企业通过转让工业用地来获取地租增值，导致出现了工业用地“圈而不建”等现象。工业用地房地产化是工业用地市场化配置过程中容易出现的问题，如果不加以管控，工业用地房地产化可能会出现非理性增长，进而带来一定的负面影响。

（四）闲置土地转型困难

研究现行的工业用地出让制度，用地企业拥有长期的土地使用权，却缺乏前置规划和用地退出保障机制，导致工业用地的二次开发和转型困难。加之企业的土地使用负税不高，工业用地的二次流转机制没有其他地类成熟，加大了闲置工业用地的转型难度。

三、相关建议

（一）健全多主体供应体系

稳定工业用地布局，筹划工业用地发展红线是各地深化工业用地配置制度改革的实践基础。健全多主体的工业用地的供应体系，制定科学的国有工业用地供应规范，积极推进集体经营性建设用地入市，探索工业用地流转平台。

（二）建立多样化供应方式

国土部门除了维护良好的制度环境外，还需清查土地资源、制定工业用地中长期供应计划以及建立多样化的工业用地供应方式，积极探索实行“先租后让”、“租让结合”的供地模式，健全“增量撬动存量”机制，进一步完善产业用地竞争性分配制度，保障用地供应平衡。

（三）加强市场化准入调控

在调节工业用地需求方面，重点是通过构建投资总额、投资强度等在内的指标体系规范企业准入门槛；探索实施新增建设用地计划指标竞争择优机制，优先保障符合产业导向的高效益项目用地。另外，通过税收减免等方式，鼓励企业集约节约利用土地，切实做好工业用地招拍挂的重点工作。

（四）构建弹性化价格机制

价格机制是市场机制中最敏感、最有效的调节机制。完善价格机制需要重点围绕健全工业用地价格体系，构建产业差异化发展导向的梯度调控体系，顺应弹性年期工业地价兴起的趋势，探索符合差别化年期的管理政策和操作规范，推进工业用地从“政策定价”逐步过渡到“市场定价”。

（五）完善全过程监管保障

构建全过程的监管体系，加大工业用地市场化配置改革督查和考核力度，实现对工业用地全生命周期管理，以督查考核倒逼各地加快落实用地配置保障。特别是批后监管，既有利于工业项目用地落实，又能促进相关项目加大投资力度，提高土地集约节约利用水平。

总结

“十四五”时期，工业用地配置的合理、高效已经成为了与供给侧匹配的高质量发展要求。当前我国正处于工业化快速发展阶段，加快建立更加完善的土地要素市场化配置体制机制，为工业化高质量发展释放新一轮的土地红利，实为当务之急。

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