文|米勒尔的猫

编辑|米勒尔的猫

虽然绩效评估一直是一些组织内部和一些政策方针实施过程中的关注重点，但在国际关系层面的绩效评估却并不常见。从根本上来说，国际组织能否获得人们对其合法性的认可，在于它在运行过程中能否取得良好的成绩和表现。

评估标准

欧盟参与联合国必然是以既定的目标作为行动方向，因此对欧盟参与联合国获得成果或者表现进行评估的过程离不开对目标实现程度的考量。从这个角度出发，可以把评估标准设置为以下几点。

第一，欧盟成员国是否作为一个整体在联合国采取集体行动，也就是欧盟能否在联合国机构和相关会议上保持统一的立场，以达到“用一个声音发声”的目的。

第二，有无带有欧盟特色的、具有引领性的议题的提出。欧盟作为一个区域性国际组织参与到联合国事务当中，必然有着非常多的特殊性，同时，欧盟自身在欧洲一体化的进程当中也积累了相当多的经验与成就，形成了欧盟独有的、带有鲜明特色的理念。

故而，将这种经验和理念转化为国际上的领导力和影响力，是欧盟需要不遗余力去完成的任务，因此，这种议题的提出并最终形成方案，是评价欧盟在联合国事务中的参与表现非常重要的一个标准。

第三，欧盟相关对外目标的实现程度，这里的目标不仅指“以一个声音发声”的目标，还有包括获得在联合国机构中的正式地位，加强对联合国决策的参与程度，提高国际影响力，实现发展援助、人权、和平与安全等对外政策目标。

第四，对联合国机构运作的影响。对欧盟表现的评估很重要的一个方面，就是欧盟的参与有没有提高联合国的行动力、执行力和影响力，是否比欧盟单独行动收获了更好的效果。

联合国有着欧盟所不具备的在全球范围内开展工作的经验和资源，也有着国际合作与发展的广阔平台。而欧盟也有着地区发展方面的经验和自身的组织优势，两种组织合作采取的行动应该得到的是1+1大于2的效应，因此这可以作为评价欧盟参与联合国的重要标准。

第五，对联合国机构改革进程的影响。联合国机构改革的进程虽然已经过了好多年，但是一直没有得到有效的结果，欧盟也在很大程度上影响了联合国机构改革的进程。

这里以联合国安理会为例，安理会改革一直是多国关注的重点，因为它是联合国系统中非常重要的机构之一。欧盟作为有效多边主义的拥护者，联合国安理会的科学合理化趋向显然是欧盟乐于看到的。

评估框架

一般情况下，对国际组织的绩效评估采用的是结果绩效的线性衡量方式。在一套较为全面合理的评估框架内，通过对结果或者说政策效果的分析，也就是通过比较政策目标和政策效果之间的关系来衡量绩效。

这种评估逻辑包含目标、投入、活动项目、产出以及成效和影响这些要素，这些要素之间相互关联和传导，并最终形成一个复杂的系统。同时，在这一逻辑框架内进行评估还需要注意许多规则，例如相关性、有效性和可持续性。相关性是指既定目标与目标政策实施领域的状况和需求要相符合。

有效性是指存在于投入转化为产出的过程中的效率问题，这种效率与时间成本、资金使用、效果收益体现度等因素相关。可持续性则是指在目标实现或者项目完成的时间点之后它们能否持续运作和发挥影响，也就是要求评估的过程需考虑到政策在连续阶段进程中的变化和发展。

另外，对于一个国际组织的绩效评估来说，它还面临着很多的不确定性和于预因素。国际组织不仅涉及到多边谈判和合作，而且在这一过程中还面临着周边复杂的环境。因此在多边环境下做评估需要考虑更多的条件，将组织之外的干预因素和影响正常结果的阻碍力量考虑进来。

同时，那些具有多重性和扩展性的政策目标的实现，容易被不同的利益相关者带到不同的发展方向中去，进而影响着些目标的实现。

从这一层面来讲，研究国际组织的表现，研究欧盟在国际上的表现，不仅仅看欧盟作为一个整体参与国际事务，更应该看重欧盟在外交谈判中做出的表现和对多边外交带来的影响效果。

欧盟的表现评估

可以发现的是，欧盟既在对外声明上表明自己对联合国积极的态度，又在实际行动中对联合国进行财务预算和援助拨款上的支持，投入了大量的资源。这足以表明欧盟是联合国的积极拥护者和合作者，也反映了欧盟对外行动主要关注的目标。

虽然法律性的原因使得欧盟在联合国绝大部分机构中只能以观察员身份参与相关事务，但是不能为此得出结论，说欧盟无法在联合国的会议和决定中发挥自己的影响力和推动力。欧盟对此做出的努力，可以在各个领域的实际案例中得到答案。

在一些领域内，欧盟成功地作为参与者和帮助者在其中担当重要的角色，如欧盟在对外发展援助中所作出的贡献，以及欧盟在环境治理领域中的领导者体现。还有欧盟将自身定位为美国和发展中国家的中间人。

种种欧盟在联合国事务中的表现，可以体现出欧盟在国际上做出的努力程度，因此评估欧盟在联合国中的表现已经不仅仅是在欧盟内部建立协调和共识这么简单，需要在评价中更多地去考虑欧盟在参与过程中产生的深层次影响和附加效应。

但是从欧盟长远的目标来看，欧盟对联合国的投入没有使得欧盟的影响力获得多大的提升，欧盟在联合国的地位与它的经济和政治实力不相匹配，而且欧盟和联合国这两个多边主义平台并未实现有效互补。

此外，欧盟成员国以统一声音在联合国机构和会议中发言仍然面临很多的困难，虽然在一些情况下个别成员国会对相关利益与欧盟进行妥协，但是因为成员国间的关系确实因为历史背景、国力对比、战略利益、政治意愿、经济社会地位等因素而变得非常复杂。

相对应的，这也会对欧盟在联合国内的统一立场产生消极影响，进而降低了欧盟整体的地位和形象。然而，这些消极的因素没有阻碍欧盟在联合国内追求“一个声音发声”的道路。

除了继续优化内部协调机制以外，欧盟也对获得正式会员的地位而做出了很多的努力。2011年5月，联合国大会通过了关于规定欧盟参与的第65/276号决议，为联合国提高观察员的地位起到了积极的推动作用。

这一决议给予了欧盟参与联合国工作更多的权利，包括保障欧盟在主要集体代表中列入议长名单，参加大会议般性辩论，口头提出律议或修正案，保审发言中的答解权和在联合国会议中保备一定的席位等。在纽约和日内瓦的欧盟代表团与欧盟成员国的精心协调与参与下，该决议的通过是欧盟提高在联合国中参与地位的一个重要的里程碑。

参考文献