政策解读｜林地还是耕地，终于可以弄明白了
一块地，自然资源部门说是耕地或未利用地，但林草部门说是林地。由于两个部门地类认定标准的不同，造成长期以来涉及林地认定的混乱和争执。
尤其是“三调”成果启用后，因“三调”在地类划分标准、调查方法等方面与林草调查不同，融合后林地范围、边界发生了变化，各地林地面积普遍大幅度减少。有的地方林草部门急了，这怎么可以呢？过去林地面积那么大，数字很好看，现在突然少了那么多，如何交代？
2023年4月6日，自然资源部、国家林草局印发《关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界 规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号）明确：坚持国土空间唯一性和地类唯一性，以“三调”成果为统一底版，以国土空间规划及“三区三线”划定成果为依据，遵循依法依规、实事求是的原则，综合考虑地类来源的合理性、合法性，科学合理明确林地管理边界，规范林地管理，并据此编制新一轮林地保护利用规划。。
至此，关于林地之争终于有了一个裁判规则。
“三调”前种的树如何认定
01
“三调”为林地，实际属于在第二次全国土地调查及后续年度土地变更调查成果中的耕地上，实施国家退耕还林或按照国家政策和标准建设的防护林和绿色通道等的，经地方各级自然资源主管部门与林草主管部门共同确认到图斑后，按照林地管理。
02
“三调”为林地，不属于上述情形而属于在农民依法承包经营的耕地上种树的，经地方各级自然资源主管部门与林草主管部门共同确认到图斑后，依据《土地管理法》《土地管理法实施条例》《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）、《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）和《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）的相关要求，在尊重农民意愿的前提下，逐步恢复为耕地，林草主管部门无需办理林地审核审批、采伐等手续，不纳入林业监督执法。
可以这样理解，“二调”及以后年度变更调查为耕地，但后来种了树，区分两种情形：一是由政府主导的一些绿化造林，就是林地了，别搞什么“退林还耕”了；二是农民自已种了树的，不能逼着农民砍树，慢慢恢复，逐步解决，这事儿林草部门也别插手了。
至此，关于林地之争终于有了一个裁判规则和认定标准，也能有效缓解目前农民对一些地方强行“退林还耕”的不满和一肚子怨气。对年度变更调查发现的耕地流出问题，大部分都是过去种的树，由于郁闭度问题调查为林地，要根据新的地类认定标准，坚持尊重历史，实事求是，是林地就是林地了，有问题逐步解决，不能一边说要“稳妥处置”，不搞一刀切、简单化；一边又针对耕地流出问题，逼着地方必须整改到位，否则就如何如何，让基层无所适从。
历史形成的如何处理
01
“三调”为耕地，实际属于《国务院关于保护森林制止毁林开垦和乱占林地的通知》（国发明电〔1998〕8号）印发以前开垦国有林区、国有林场的国有林权证范围内的林地（湿地、草地），按照耕地管理，不纳入林业监督执法，产权归属及经营主体不变。
02
“三调”为耕地，实际属于国发明电〔1998〕8号印发以后发生的毁林开垦，已划入耕地保护红线的，按照耕地管理，产权归属及经营主体不变；没有划入耕地保护红线的，经地方各级自然资源主管部门与林草主管部门共同确认到图斑后，依法依规按照林地管理。此类没有划入耕地保护红线的地块，涉及建设占用使用时，按林地办理审核审批手续，无需落实耕地“占补平衡”。
这里涉及一个过去的发的文件，即1998年8月5日，国务院印发的《关于保护森林制止毁林开垦和乱占林地的通知》（国发明电〔1998〕8号）。
可以这样理解，一是属于国务院8号文印发之前的，还在国有林权证范围内，但“三调”为耕地的，可以维持原产权归属和经营主体，但按耕地管理，林草部门就别去查了。二是属于国务院8号文印发之后的，要看是不是划入耕地保护红线（以“三区三线”划定成果为依据），划入的，按照耕地管理，可以维持原产权归属和经营主体；没有划入的，涉及建设占用的，按林地报批。
临时使用林地等问题“三调”为非林地，实际为林草主管部门依据《森林法》已办理“临时使用林地”或“修筑直接为林业生产经营服务的工程设施占用林地”审批手续的，依法仍按照林地管理，临时使用林地期满后一年内，用地单位或者个人应当恢复植被和林业生产条件，单独建立管理图层，由林草主管部门实施监管；实际为违法违规占用林地的，由林草主管部门实施监管，督促依法依规查处并落实整改。简单说，就是属于以上情形的，虽然“三调”为非林地，因为林草部门此前已办了审批手续，按林地管理。
分类标准问题
原林地保护利用规划为灌木林地、宜林地，按照“三调”分类标准，“三调”为非林地的，不按照林地管理；“三调”为森林沼泽、灌丛沼泽、红树林等湿地地类的，按照湿地管理，不按照林地管理。
将油茶等木本油料林、橡胶等工业原料林、核桃等干果经济林，由园地调整为林地。下一步，自然资源部将对相关分类标准进行修订，各地根据地类调整要求及时开展调查举证，具体工作要求另行通知。
地类分类标准比较乱，目前国土调查云用的是“三调土地分类”，既不是原来的《土地利用现状分类(GB/T21010-2017)》，也不是新发布的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，下一步，分类标准要进行修订。