甘海滨律师以案说法：大气污染民事公益诉讼案- 合规排放是义务
【案件索引】
（2020）苏民终158号
（2018）苏09民初25号
【基本案情】
2014年，国家颁布新规，对垃圾焚烧发电项目自2016年1月1日起执行更为严格的排放标准。江苏大吉发电有限公司（以下简称大吉公司）系盐城市区唯一的生活垃圾焚烧发电企业，在新规为企业预留的18个月缓冲期内，大吉公司未及时开展焚烧炉技术改造工作，导致新标准实施后二氧化硫、氮氧化物、颗粒物等大气污染物排放超标。由于大吉公司生产经营业务涉及重大社会公共利益，环保监管行政机关多次对其处以罚款，但未实施停产整治等强制措施。北京市朝阳区自然之友环境研究所（以下简称自然之友环境研究所）为一家非营利性民间环保组织。 2018年1月，自然之友环境研究所获悉上述情况后，认为大吉公司至今拒不改正超标排放行为，给生态环境带来持续性损害，遂向盐城市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，请求判令大吉公司赔偿生态损害修复费用。 大吉公司辩称，因在此期间与政府磋商企业整体搬迁事宜，为降低企业运营成本并节约政府对企业搬迁的补偿成本，公司未对即将搬迁的设备进行技术改造，超标排放存在客观原因；企业搬迁后经技术改造的设备已经完全满足新排放标准，请求参照2014年的泰州环保联合会诉常隆公司等六企业环境民事公益诉讼案，以技术改造费用抵扣生态修复费用。
【裁判结果】
一、被告江苏大吉发电有限公司应当于本判决生效之日起三个月内赔偿大气环境治理费用5561511.93元，用于盐城市大气环境修复治理；因盐城市环保公益金专项账户尚未设立，以上款项暂行支付至江苏省盐城市中级人民法院执行款账户（户名：江苏省盐城市中级人民法院，开户行：中国银行盐城市城南支行，账号：54×××41）；
二、被告江苏大吉发电有限公司就2017年1月19日至2018年7月31日期间向大气环境超标排放污染物的违法行为在江苏省级媒体上向社会公开赔礼道歉；
三、被告江苏大吉发电有限公司应当于本判决生效之日起十日内支付原告北京市朝阳区自然之友环境研究所支出的补充鉴定费3万元、律师代理费18万元、差旅费19097.50元，共计229097.50元；
二审维持原判，同时支持二审的合理维权费用：91547.3元
【裁判理由】
一、关于自然之友是否具备提起本案民事公益诉讼的主体资格问题
本院认为，指导案例75号就《中华人民共和国环境保护法》第五十八条以及《环境民事公益诉讼司法解释》第四条规定的环境公益诉讼原告主体资格相关法律适用问题，确立、细化了裁判规则和裁判标准。经过相似性识别和对比，可以确定指导案例75号属于本案的类案，关于自然之友提起民事公益诉讼的原告主体资格问题，应当参照作出裁判。指导案例75号的裁判要点为：（1）社会组织的章程虽未载明维护环境公共利益，但工作内容属于保护环境要素及生态系统的，应认定符合《环境民事公益诉讼司法解释》第四条关于“社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益”的规定；（2）《环境民事公益诉讼司法解释》第四条“环境保护公益活动”，既包括直接改善生态环境的行为，也包括与环境相关的有利于完善环境治理体系、提高环境能力、促进全社会形成环境保护广泛共识的活动；（3）社会组织起诉的事项与其宗旨和业务范围具有对应关系，或者与其保护的环境要求及生态系统具有一定联系的，应认定符合《环境民事公益诉讼司法解释》第四条关于“与其和业务范围具有关联性”的规定。本案自然之友章程明确规定其宗旨为“倡导生态文明、开展环境研究，促进可持续发展”，契合绿色发展理念，与环境保护密切相关，属于维护环境公共利益的范畴。自然之友登记的业务范围所涉及的固体废弃物处理技术、对生态环境的影响等研究，直接关系到对大气、土壤、水体等环境要素的保护，业务范围所涉及的固体废弃物研究相关科普活动、环境教育活动的推广，均系有利于完善环境治理体系，提高环境治理能力，促进全社会形成环境保护广泛共识的活动。本案环境公益诉讼虽针对大气污染提起，无论从自然之友的宗旨和业务范围所保护的环境要素和生态系统考虑，还是基于各环境主要要素之间的联系与生态系统的整体性考虑，两者都具有一定的联系，应当认定自然之友具有本案诉讼主体资格。
二、关于是否存在致使大吉公司不能及时技术改造的客观原因，该原因能否产生减轻或免除大吉公司民事责任的法律后果问题
本院认为，大吉公司提出减轻或者免除污染环境民事责任的诉讼主张，理由是其对超标排放主观上无过错，造成超标排放导致环境污染后果是由政府实施搬迁迟缓、未及时批准技改等第三人原因造成的，该理由并不成立：
第一，根据《环境侵权责任司法解释》第五条第三款“污染者以第三人的过错污染环境造成损害为由主张不承担责任或者减轻责任的，人民法院不予支持”的规定，是否存在政府未及时履职及其与本案大气污染损害后果的产生是否存在关联等问题不在本案审理范围。必须明确，污染环境后果即便与第三人因素相关，也是污染者与第三人之间的法律关系问题，并不能因此认定大吉公司的污染行为不具备违法性构成要件从而免除或者减轻责任。
第二，生态环境修复责任的成立，应当以行为具备违法性为构成要件。根据《环境民事公益诉讼司法解释》第一条的规定，环境民事公益诉讼指向已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为。《环境侵权责任司法解释》第一条规定，因污染环境造成损害，不论污染者有无过错，污染者应当承担侵权责任。该司法解释同时规定，污染者不承担责任或者减轻责任的情形，适用海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等环境保护单行法的规定。海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等环境保护法律尤其是其中的强制性规定，均以保护社会公共利益为目的制定。民事诉讼法规定的环境民事公益诉讼程序，与上述行政法立法目的相同。因此，当事人行为是否违反环境保护法律法规，应当是判断行为是否损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的主要依据，即应成为生态修复责任成立的必备要件。
《中华人民共和国侵权责任法》第六十五条规定的环境侵权责任与本案所涉生态环境修复责任存在区别。由于环境污染对人身、财产造成损害的过程与后果具有间接性等特点，因而根据侵权责任法规定，违法性与过错不成为判断行为人是否承担环境侵权责任的构成要件，法律保护的重点在于对受害人的救济。而生态环境修复责任中的损害过程不具有间接性，损害后果实质上是对公共利益的损害。任何企业或者个人的生产经营行为都可能对环境造成一定的不利影响。如果对损害公共环境利益行为的责任追究不以违法性作为要件，将使得企业无所适从，不利于激励守法经营者。
第三，大吉公司对超标排放行为存在过错，其行为具有违法性。2014控制标准给予已经投产的垃圾焚烧企业18个月即2016年1月执行新标准的过渡期，已经充分给予了现有生活垃圾焚烧企业进行技术改造的时间保障。而直至近一年后即2015年6月8日，大吉公司才向盐都区经济与信息化委员会提交《关于生活垃圾焚烧炉烟气净化系统改造工程的立项报告》。在此之前，大吉公司仅仅是与政府部门交涉搬迁问题，并未实质性启动技术改造程序。大吉公司也没有举出证据证明其实施技术改造存在着不可克服的技术障碍和政策障碍，其完成技术改造有充足时间，而未完成技术改造是超标排放的直接原因。从大吉公司向政府部门发出的各类函件看，核心内容均围绕如何处理成本增加与防治污染之间的矛盾。作为生产企业，在面临上述矛盾时，不应当将企业经济利益置于保障公众健康等社会公共利益之上。大吉公司应当尽力采取各种合理措施防止超标排放，但大吉公司未能实现上述要求。
三、关于大吉公司停产技改、整体搬迁费用能否抵扣其应予赔偿的生态修复费用问题
本院认为，大吉公司实施的停产技改、整体搬迁行为有效控制了环境污染风险，但前期超标排放的污染物所造成的生态环境损害并没有得到修复，大吉公司未对此环境损害进行过替代性修复或者支付大气环境治理费用于当地大气环境治理和改善，大吉公司应当依法承担环境侵权民事责任。在泰州常隆公司案中，本院判决相关当事人在承担民事责任的同时，允许其在满足特定条件情况下，将投入的部分技改资金抵扣环境损害赔偿资金。这种裁判执行方式目的在于引导、鼓励、支持污染企业在没有法律强制性要求的情况下，自觉采取措施加大投入，减少污染排放，降低环境风险，促进环境公共利益保障。但本案并不适用技改抵扣裁判执行方式。第一，在泰州常隆公司案中，抵扣条件是当事人技术改造投入实现循环利用，循环利用并不是法律对当事人的强制性要求，而是法律与政策鼓励的环境保护方式。该技改投入在实质上减少了本来不可避免的无害化处理社会总成本，这与将上述款项用于环境修复相比，效果在本质上是一致的。本案中大吉公司技改投入是为了本企业大气污染物达到合规排放所必须支付的企业成本，因为合规排放是大吉公司不可违反的法定义务。第二，技改抵扣的裁判执行方式基于特定时期和特定背景条件。在特定时期，环境风险巨大的化工副产品交易市场供给远大于需求，全社会对化工副产品的无害化处置能力严重不足，技改抵扣的裁判执行方式是基于需要在该特定时期迅速降低长江水体环境总风险的考量。而大吉公司完成技术改造实现达标排放，系履行完毕数年前2014控制标准既给其设定的法律义务。大吉公司在法律有明确要求、自身并无不可逾越的政策和技术障碍的情况下，未在规定期间内及时采取有效措施控制和消除涉案垃圾焚烧发电项目大气污染物超标排放的状况，此时若适用技改抵扣的执行方式，无异于变相鼓励超标排放。
另外，关于自然之友请求大吉公司承担二审律师费以及为诉讼支出的共计911547.3元费用问题，本院经审核未发现上述费用存在明显不合理之处，根据《环境民事公益诉讼司法解释》第二十二条规定，予以支持。
本院认为，大吉公司超标排放行为造成大气污染，损害公共利益，应当承担生态环境修复责任。国家在颁布垃圾焚烧发电排放新标准的同时给予企业一定的技术改造期限，正是出于既要维护公共环境利益，又要保障企业正常生产经营的考虑。大吉公司期待通过搬迁达到降低企业成本的目的无可厚非，但是在经济利益与公共环境利益发生冲突时，应当优先保障公共环境利益。《中华人民共和国公司法》第五条规定：“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。”大吉公司作为以处置生活垃圾、保障公共环境安全为经营范围与目的、担负重要社会责任的企业，更加应当把公共环境利益放在优先位置。法庭注意到大吉公司搬迁后的新项目排污符合国家标准并稳定运行，希望大吉公司在今后的生产经营中履行好社会责任，在妥善处置生活垃圾的同时为公众提供更加清洁的生活环境，不辜负社会公众对治污企业的期许。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不能成立，本院不予采纳。
【裁判要旨】
企业超标排放造成大气污染，损害公共环境利益，应当承担侵权责任，其既不能以主观无过错为由要求减免侵权责任，也不能以停产技改、整体搬迁费用支出等为由要求抵扣生态修复费用。