解读｜最新设施农业用地政策

设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地；畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等。

目前最新的设施农业用地政策，体现的是从严从紧的政策导向，尤其是新提出的落实耕地“进出平衡”政策，对养殖业影响很大。主要新政：一是新上养殖项目，由此前允许调整补划后可占用少量永久基本农田，调整为严禁新上养殖项目占用永久基本农田；二是占用耕地的养殖项目，必须落实耕地“进出平衡”；三是新上种植项目涉及破坏耕作层的，严禁占用永久基本农田，不再允许调整补划；四是占用耕地的种殖项目，如破坏耕作层，也必须落实耕地“进出平衡”。五是明确了养赛鸽的附属设施用地按建设用地管理。另外，就是此前提出的由乡镇备案，必须上图入库，养殖设施允许建设多层建筑等。

2022年10月15日，国务院办公厅印发的《第十次全国深化“放管服”改革电视电话会议重点任务分工方案》要求：重点排查并纠正以用地、环保等名义关停合法运营养殖场的行为。

01严禁占用永久基本农田

2019年12月17日，自然资源部会同农业农村部印发《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，提出种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。

但新政策执行还不到两年，就叫停了。2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林草局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，提出：严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

也就是说，新上的养殖设施项目目前是严禁占用永久基本农田，此前占用永久基本农田未经补划和备案、上图入库的，也无法补办手续。

对在永久基本农田上新上种植设施项目以及此前形成的种植设施项目，判断标准为是否破坏耕作层，如破坏耕作层（硬化的晾洒场、管理用房等），属于禁止类，如不破坏耕作层（普通的温室大棚等），还是可以的。

目前各地已完成“三区三线”划定，新上设施农业项目是否占用永久基本农田，以“三区三线”划定成果为依据。

02严格管控占用一般耕地

原来在一般耕地上搞养殖项目政策比较宽松。2019年，猪肉价格暴涨，当年9月4日，自然资源部办公厅印发《关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》，紧急调整生猪养殖用地政策，大开“绿灯”：一是取消上限，提出不再执行附属设施用地规模不能超过15亩的规定；二是简化手续，提出养殖场（户）与乡镇政府、农村集体经济组织通过协商并签订用地协议后即可获得用地。

但猪肉价格恢复正常后，政策就变了。2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林草局印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》提出：严格控制新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地。确需使用的，应经批准并符合相关标准。

对使用一般耕地，新增加了一道门槛，即要求落实耕地“进出平衡”。什么叫“进出平衡”，这是个新提法、新要求。

什么是进出平衡

即除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。“进出平衡”首先在县域范围内落实，县域范围内无法落实的,在市域范围内落实;市域范围内仍无法落实的，在省域范围内统筹落实。

落实“进出平衡”，是县级政府的责任。怎么平衡？通俗说，就是“拆东墙补西墙”，比如占了几亩耕地建个养殖场，就得把其他地方的果园毁了，苗木拔了，恢复成耕地，一般也只能在园地和残次林地上做文章、搞平衡。

这条新政策，可以说基本堵死了新上养殖项目用地的通道。原因很简单，老百姓占几亩耕地养个猪，让县政府去其他地方找块耕地补上，理论上可行，实际上很难办。