《政府采购法》规定，我国政府采购实行集中采购和分散采购相结合。从法律上确立了我国的政府采购模式,对指导和规范具体政府采购工作有着十分重要的意义。但是，从一些书籍、文章的论述中来看，对这一规定的理解还存在着一定的歧解。主要表现为混淆了集中采购和代理采购、集中采购和公开招标采购、分散采购和自行采购的概念，忽视了各种概念之间的联系和区别。为了正确理解《政府采购法》的立法精神，准确把握政府采购的分类，以下具体阐述了我国政府采购主要有三种分类：

01

一是按照采购项目的通用性或者可集中性不同，政府采购可以分为集中采购和分散采购。

（一）关于集中采购。《政府采购法》规定：“纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。”“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购。”“纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目，应当委托集中采购机构代理采购；属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购；属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。”通过这些具体的规定和《政府采购法》的立法精神，可以给集中采购这样定义：所谓集中采购就是指对所有或者部分采购人，或者一个部门、一个系统通用的,能够形成批量的,并依法纳入政府集中采购目录的货物、工程或者服务，由政府或者政府部门依法设立的专门机构进行统一采购的制度或行为。其基本目的在于将各个不同采购单位相同的采购项目集中起来，形成一定的批量优势，获得一定的规模效益，从而降低采购成本，提高财政资金使用效益，保证采购货物、工程或者服务的质量。全面理解集中采购，应当认真把握以下几点：

第一，集中采购包含两种意义。首先，集中采购是一种制度，包括关于集中采购的各种规定、办法和规范。其次，集中采购是对具体采购项目进行采购的一系列活动的总和。

第二，实行集中采购的政府采购项目是所有或者部分采购单位，至少是一个部门或者一个系统通用的，能够集中起来统一采购的。只有个别单位或者少数单位使用，具有特殊性而且用量小，不能形成批量的采购项目，不应当进行集中采购。

第三，实行集中采购的政府采购项目是依法纳入集中采购目录的。具体采购项目是否实行集中采购由集中采购目录进行规定，只要列入集中采购目录的采购项目，不管数量多少，也不管金额大小，都要进行集中采购。没有列入集中采购目录的采购项目，不能要求采购人进行集中采购。根据《政府采购法》的规定，集中采购目录只能由国务院和省一级政府或者其授权的机构确定并公布，其他单位无权确定集中采购目录。

第四，集中采购分为集中采购机构进行的采购和部门集中采购两种。集中采购机构进行的集中采购是指所有的或者部分采购单位通用的货物、工程或者服务，必须委托集中采购机构代理采购。而一个部门或者一个系统有特殊要求，只是本部门或者本系统通用，其他采购单位不使用或者很少使用的，应当实行部门集中采购。《政府采购法》对部门集中采购的具体执行没有明确规定,但是,从整个法律的系统性和其他具体规定分析，笔者认为，部门集中采购可以由部门或者系统组织，可以委托集中采购机构或者依法认定资格的采购代理机构具体执行采购。为便于实际操作，集中采购机构采购的目录和部门集中采购的目录应该分别编列。

第五，凡列入集中采购机构采购目录属于通用的采购项目，是法定的强制代理采购，必须委托集中采购机构采购,任何单位不能进行自行采购；凡列入部门集中采购目录的采购项目,本部门或者本系统所属预算单位不得进行自行采购。如果本单位有特殊要求，需要自行采购的，必须经省级以上政府批准。

第六，纳入集中采购目录的采购项目，应当尽量集中一定的批量进行采购，克服零星采购和分散采购，减少同一采购项目的多次重复采购。所以，一方面，制定完善的政府采购预算和政府采购计划十分重要；另一方面，集中采购机构可以对不同单位相同的采购项目实行定期的统一采购。

第七，集中采购机构代理采购不一定是集中采购。采购人委托集中采购机构代理采购的未纳入集中采购目录的，或者属于本部门、系统、单位有特殊要求的采购项目一般应当实行分散采购。

（二）关于分散采购。《政府采购法》除了第七条“政府采购实行集中采购和分散采购相结合”以外，再没有一处就分散采购进行规定。根据《政府采购法》关于集中采购的规定以及法的内在一致性，可以这样概括：所谓分散采购是指对个别单位或者少数单位使用数量小而且具有一定特殊性，不够或者不宜集中形成批量的政府采购项目，根据具体采购项目的特点和要求不同，分别或者单独进行采购的行为。对于分散采购的具体范围，《政府采购法》没有明确规定。从逻辑上理解,凡是没有纳入集中采购目录的政府采购项目都是分散采购的范围。但是,由于《政府采购法》调整的范围只限于纳入集中采购目录以内的和采购限额标准以上的采购项目，而且又明确规定纳入集中采购目录以内的政府采购项目应当实行集中采购，因此，分散采购的范围是没有纳入集中采购目录的、采购限额标准以上的政府采购项目。关于分散采购有以下两点需要特别注意：

第一，分散采购不是自行采购。应当实行分散采购的政府采购项目，采购人可以实行自行采购，可以委托集中采购机构代理采购，也可以委托依法取得认定资格的采购代理采购。

第二，采购限额标准和集中采购目录都是确定是否适用《政府采购法》的标准。限额标准是以采购项目的金额来界定的，集中采购目录是以采购项目来界定的，二者不能交叉。采购限额标准是指集中采购目录中没有的采购项目,只要达到规定的金额,就必须按照《政府采购法》的规定执行。所以，在具体执行中，凡是应当集中采购的，不能进行分散采购；属于分散采购范围的，如果能够适当集中的可以适当集中采购。

全面准确贯彻执行《政府采购法》，要准确把握集中采购目录和采购限额标准。凡是没有纳入集中采购目录,又达不到采购限额标准的采购项目,不属于《政府采购法》调整的范围，因此，不能硬性要求采购人执行《政府采购法》，采购人愿意按照《政府采购法》办理的例外。

02

二是按照执行采购的主体不同，政府采购可以分为自行采购和代理采购。

（一）自行采购。顾名思义，所谓自行采购就是由采购人就具体采购项目自己进行采购的行为。实行自行采购的只有两种情况：

一是《政府采购法》规定，采购人“采购未纳入集中采购目录的政府采购项目,可以自行采购,也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购”。就是说，只要没有纳入集中采购目录的采购项目，采购人可以选择是自行采购还是代理采购。

二是《政府采购法》规定，纳入集中采购目录“属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购”。这是指，尽管政府采购项目纳入了集中采购目录，但是采购单位有特殊要求的，可以自行采购，但必须经省级政府或者国务院批准。需要特别注意的是，自行采购不是“自由采购”,实行自行采购只是表明采购活动由采购人自己执行,绝对不是说可以离开《政府采购法》而进行自由采购。自行采购除了执行采购的主体是采购人自己以外，采购的原则、政策取向、政府采购预算、采购的程序、采购方式等等，都必须遵守《政府采购法》的规定。

（二）代理采购。所谓代理采购是指政府采购人依法将政府采购项目委托给集中采购机构或者依法取得认定资格的采购代理机构进行采购的制度和行为。根据《政府采购法》的规定，代理采购又分为集中采购机构代理采购和认定资格的采购代理机构代理采购。

第一，集中采购机构代理采购，是指由集中采购机构代理采购人进行采购。集中采购机构代理采购又分为强制性代理采购和可选择的代理采购。强制性代理采购是指“纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目，应当委托集中采购机构代理采购”，采购人不能选择其他机构或者人员进行采购。可选择的代理采购有两种情况，一是属于部门集中采购的政府采购项目，主管部门可以选择委托给集中采购机构代理采购；二是没有纳入集中采购目录的，限额标准以上的政府采购项目，采购人可以选择委托给集中采购机构代理采购。可选择的代理采购必须在委托的范围内进行。

第二，认定资格的采购代理机构代理采购，是指由依法取得认定资格的采购代理机构代理采购人进行采购。《政府采购法》规定：“采购人可以委托经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的采购代理机构，在委托的范围内办理政府采购事宜。”全面准确理解这一规定，应当把握以下几点：一是认定资格的采购代理机构代理采购的范围，应当是集中采购目录中通用的政府采购项目以外的政府采购项目，可以是部门集中采购的采购项目，也可以是采购限额标准以上的采购项目；二是采购代理机构的资格只有国务院和省级政府有关部门才能认定，市级以下政府及其部门无权认定；三是没有依法认定资格的代理机构不能接受委托办理政府采购事宜；四是任何单位不能委托没有依法认定资格的代理机构办理政府采购事宜。五是代理采购必须在委托的范围内进行。

第三，凡是代理采购，采购人应当与采购代理机构签订委托代理协议，依法确定委托代理的事项，约定双方的权利义务。

03

三是按照采购方式不同，政府采购可以分为公开招标采购、邀请招标采购、竞争性谈判采购、单一来源采购、询价采购和其他方式采购。

《政府采购法》规定，政府采购采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。这既从法律上明确了政府采购应当遵循的采购方式，又从采购方式上对政府采购进行了分类。正确理解和执行这一规定，应当把握以下几点：

（一）政府采购方式适用于集中采购和分散采购，也适用于自行采购和代理采购。不管是集中采购，还是分散采购；也不管是自行采购，还是代理采购，都必须在这种采购方式选择一种进行采购。

（二）公开招标应当作为政府采购的主要采购方式，但不是必须采用的采购方式。《政府采购法》规定：“政府采购工程进行招标投标的，适用《招标投标法》。”“采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上的人民政府采购监督管理部门的批准。”理解和执行这些规定，需要注意几点：

一是政府采购项目采用公开招标方式应当达到一定的数额标准，没有达到规定的数额标准的政府采购项目，不能强制要求进行公开招标。采购人或者执行采购的机构自愿采用的除外；

二是工程采购公开招标的数额标准按照《招标投标法》规定执行；货物和服务采购公开招标的数额标准只能由国务院或者省级政府规定。设区的市及其以下各级政府或者各级政府的部门无权规定；

三是依法规定的数额标准适用于集中采购与分散采购、自行采购与代理采购。

这四种采购中，只要采购项目的金额达到规定的数额标准，都应当采用公开招标方式进行采购；四是政府采购项目达到公开招标的数额标准，因特殊情况需要采用其他方式的，必须在采购活动前经设区的市级以上的政府采购监督管理部门批准。县级及其下级政府以及各级政府的政府采购监督管理部门以外的其他部门都无权批准；也不得在采购活动进行中或者结束以后补批，必须在采购活动开始前得到批准；五是要严肃法律责任，凡是以化整为零、故意拖延时间或者其他方式规避公开招标的行为，要严格依法进行处理。为了防止化整为零，一般来讲，一个单位相同的采购项目一年内不得采用公开招标以外的方式采购两次以上；六是政府采购采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和询价以外的任何方式必须得到国务院政府采购监督管理部门的认定，其他任何单位都无权认定。

（三）公开招标以外的其他采购方式，必须根据政府采购项目的具体情形，按照《政府采购法》的规定进行选择。

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