编者注：城市更新，是推动城市新旧动能转换、提升人居环境品质、补齐民生短板的重要途径。现今，各城市已迈入以存量空间再利用为主的发展阶段，以划引领全域存量空间优化为重点，系统推进城市更新高质量发展，谋划具有城市特色化的城市更新路径。

一、存量土地内涵

存量土地，是特指现有城乡用地中低效利用、甚至大量闲置的建设用地。通过对旧城镇、旧村庄、或旧企业中大量低效利用的存量土地进行合理的再利用，可以发掘出新的用地空间，而后将其重新科学规划布局，提高其利用率与产出率。

我国存量土地的利用现状，主要源于各种历史原因。尤其是城镇内的存量建设用地，有的是因为城镇盲目扩张、缺乏产业配套支撑而圈而未用的土地（如大量兴建的各类开发区等），有的是历史上布局不合理、或利用效率低的土地（如城市繁华区存在的大量老工业企业甚至破产企业的闲置土地等）、还有的是一些违法占用的农地但长期未得到有效查处而形成建设占用的事实等。

二、存量空间再利用的建议

①加快闲置土地处置

强化“净地”出让刚性约束力，严格执行“净地”出让规定，按合同约定交付土地，避免因征拆和土地平整问题导致土地闲置。高度重视批而未供和闲置土地处置工作，强化用地合同管理，建立健全闲置土地市场诚信体系。针对闲置土地处置的跟踪台账，根据项目用地的产业类型、项目建设进度等情况进行分类处置。

②鼓励城镇低效用地再开发

科学编制专项规划和项目实施方案，明确改造利用的目标任务、性质用途、规模布局、时序安排和保障措施等。各地要将城镇低效用地改造开发纳入各级国民经济和社会发展规划、国土空间规划中，做好与相关规划的衔接。其次，相关部门应积极组织编制完善好所在区域的控制性详细规划和修建性详细规划等相关规划，为城镇低效用地再开发提供规划条件保障。

可通过微改造、混合改造、全面改造多种更新方式并举，推动低效存量土地的盘活再利用，支撑高质量产业空间与公共服务设施供给。鼓励工业低效用地改造，引导产业转型升级，城镇低效用地再开发涉及边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星土地，可一并进行改造开发。引导工业企业“退二进三”的政策措施，调动其参与改造开发积极性，促进产业转型升级，提高土地利用效率。对企业迁址重建的，除享受改造开发政策外，要在用地选址、土地审批、用地规模与计划安排等方面给予积极支持。

③建立存量建设用地再利用策略分区

综合考虑空间治理要求、存量建设用地区位、现状实际等情况，通过对接国土空间规划和落实各类存量建设用地，层层细化划定存量建设用地策略分区，并实施差异化的管控策略。其次，梳理影响土地“批而未供”形成的原因，可从征地、招商、手续、地块问题等方面提出土地盘活利用的合理化建议。

④充分发挥市场的杠杆作用

充分发挥市场的杠杆作用，激发多元化的存量土地盘活方式。集约用地不仅是政府在政策上的刚性约束，同时也应该成为各地建立符合自身城市发展特点的土地优化利用机制的“推进器”。在符合现行法律法规、符合存量土地再利用规划的前提下，不管采用何种方式，只要有利于盘活存量、有利于提高存量建设用地的利用率，都应该得到相应的政策激励，让其在市场化运行中享受更大的利益价值。

总结

城市更新作为践行新发展理念的重要举措和构建新发展格局的重要支点，应坚持国土空间规划统筹引领和刚性管控，以城市更新推动历史文化传承、绿美城市建设、产业振兴发展、公服设施完善、住房保障提质，满足人民群众对美好生活的向往。

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